刍议“即时采样”效力认定

引言● ●

《环境行政处罚办法》第三十七条规定，环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。该条规定已经为生态环境执法部门监督检查过程中的采样方式提供指引，明确现场即时采样的监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。但在近年的司法实践和社会各界中，对于即时采样监测结果能否直接作为合法、确凿、充分的证据认定污染物排放是否超标，存在较大的争议，生态环境执法部门采用何种监测方法认定排污单位排放污染物是否超标的事实，其本质在于法律适用和价值判断。本文以水污染防治领域和典型案例为例，对生态环境执法部门即时采样监测问题作相应分析与探讨。

一、案例引发的讨论

北京第四中级人民法院于2020年6月29日发布北京四中院2019年十大行政审判典型案例，其中北京某公司诉天津市宝坻区生态环境局环保行政处罚案引起各界争议。

【基本案情】

2016年，北京某公司与案外人天津市某镇人民政府签订了《天津市宝坻区某镇工业园污水处理站托管运营合同》，合同约定由北京某公司运行和管理某镇工业园污水处理站，北京某公司负责污水处理厂出水达到设计标准出水水质，出水执行《农田灌溉水质标准》中旱作物水质标准。后经提标改造，达到天津地标C的排放标准。天津市宝坻区生态环境局(以下简称宝坻环境局)在2018年6月12日的环保检查中，对某镇工业园污水处理站的出水一次取样监测，总磷排放浓度为0.68mg/L，认为超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》中C标准规定的总磷排放浓度为0.5mg/L，故认定超标排放。宝坻环境局认为北京某公司违反了《天津市水污染防治条例》第四十八条第一款的规定，根据《天津市水污染防治条例》第六十八条第一款的规定，作出处罚款人民币拾万元整的行政处罚。北京某公司不服该处罚决定，向天津铁路运输法院提起行政诉讼。天津铁路运输法院判决撤销被诉处罚决定。宝坻环境局不服一审判决，向北京市第四中级人民法院提起上诉。

【裁判结果】

北京市第四中级人民法院经审理认为，根据《环境保护法》和《环境行政处罚办法》的规定，宝坻环境局作为环境保护主管部门，具有对环境违法行为进行监督管理，对违反环境保护法律、法规或者规章等规定的行为进行处罚的法定职权。《城镇污水处理厂污染物排放标准》中规定的城镇污水处理厂水污染物排放标准为日均值，采样频率为至少每2小时一次，取24小时混合样。宝坻环境局以一次取样检测的数值认定北京某公司超标排放水污染物继而作出被诉处罚决定，违反了《城镇污水处理厂污染物排放标准》的规定，故被诉处罚决定适用法律错误，应予撤销。关于宝坻环境局提出的一审判决适用法律错误的问题，北京市第四中级人民法院认为，《天津市水污染防治条例》(2017年修正)第十二条第一款规定，本市实行水污染物排放浓度控制和重点水污染物排放总量控制相结合的管理制度。排放水污染物的，其污染物排放浓度应当符合严于国家标准的本市地方标准；本市地方标准没有规定的，应当符合国家标准排放重点水污染物的，应当符合总量控制指标。本案中，天津市环境保护局、天津市市场和质量监督管理委员会共同发布的DB12/599-2015《城镇污水处理厂污染物排放标准》系天津市对城镇污水处理厂污染物排放所作的特别规定，属于严于国家标准的地方标准。一审法院适用该标准认定一次取样监测的数值不能认定超标并无不当，故对环境局的该项上诉理由不予采纳，驳回上诉，维持原判。

本案引起广泛讨论的是，环境局采用的监测方法是符合《环境行政处罚办法》第三十七条规定的“现场即时采样”方式，而本案处理结果对即时采样监测结果的认定与该条规定内容是否存在“冲突”，现场即时采样的监测结果是否可以直接认定为污染物排放超标的依据。

二、即时采样效力分析与探讨

（一）案例认定路径分析

在上述典型案例中，涉案主体为污水处理厂，按照原环境保护部和国家质量监督检验检疫总局制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）“3.1.4取样与监测部分规定”：“4.1.4.2规定，取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计。”结合天津市环境保护局、天津市市场和质量监督管理委员会制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》（DB12/599-2015）关于采样频次的规定，案例中的采样方式显然违反了上述技术规范，典型案例中，法院适用《环境保护法》第十五条以及《水污染防治法》第十三条规定，认为生态环境执法部门执法过程中应当依法执行严于国家标准的地方标准，以此判定即时采样监测的事实认定和《环境行政处罚办法》第三十七条规定适用的问题。

（二）即时采样监测结果能否作为行政处罚依据

生态环境部门在执法监督检查过程中采样监测，是认定污染物排放是否超标、认定案件基本事实的方法。执法部门作出行政处罚所依据的证据是否充分、确凿、适用法律、法规是否正确、合乎法定程序等是判定行政机关行政行为是否符合依法行政基本要求的标准。本文前述案例所引发广泛讨论的背景是既有法律规定和技术规范标准衔接问题。即时采样监测结果是否可以直接作为行政处罚的依据的问题，则需要结合法律规章等规定和技术规范内容进行分析。

《中华人民共和国行政处罚法》第五十六条规定，行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法。《环境行政处罚办法》第三十七条规定，环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。此外，原国家环境保护总局于2007年02月27日发布《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》（国家环境保护总局公告2007年第16号）近来，一些地方环保部门和企事业单位向我局询问在环保执法和监督管理工作中，如何适用污染物排放标准中排放限值等问题。鉴于该问题具有普遍性，根据有关法律规定，现就环保部门现场检查中对排污单位的监测方法问题解释如下：根据有关法律规定，排放标准具有强制实施的效力，必须执行。遵守排放标准是排污单位法定义务。排放标准中规定的污染物排放方式、排放限值等是判定排污行为是否超标的技术依据，在任何时间、任何情况下，排污单位的排污行为均不得违反排放标准中的有关规定。环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据。

根据上述法律、规章等规定，生态环境执法部门以即时采样监测结果作为判定排污是否超标具有依据。但实务中，有观点认为《环境行政处罚办法》第三十七条规定的“可以”现场即时采样，监测结果“可以”作为判定污染物排放是否超标的“证据”，该条文的规定仅明确“证据”的合法性，并未明确即时采样监测可以作为行政处罚的直接依据；有观点认为，上述规定以及国家环境保护总局2007年第16号公告内容与相关技术规范存在冲突，不应作为即时采样监测的有效依据。

依据原2003年1月1日实施的《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T 91-2002）5.2.1.5 规定，排污单位如有污水处理设施并能正常运转使污水能稳定排放，则污染物排放曲线比较平稳，监督监测可以采瞬时样；对于排放曲线有明显变化的不稳定排放污水，要根据曲线情况分时间单元采样，再组成混合样品。正常情况下，混合样品的单元采样不得少于两次。如排放污水的流量、浓度甚至组分都有明显变化，则在各单元采样时的采样量应与当时的污水流量成比例，以使混合样品更有代表性。不同于污水处理厂的技术规范，该技术规范明确对于排污不同状态的排污单位区分采取瞬时样或混合样的方式。而2020年3月24日实施的《污水监测技术规范》（HJ 91.1-2019部分代替 HJ/T 91-2002）亦明确仅“当排污单位的生产工艺过程连续且稳定，有污水处理设施并正常运行，其污水能稳定排放的(浓度变化不超过10%)，瞬时水样具有较好的代表性，可用瞬时水样的浓度代表采样”，否则应当按照规定或生产周期确定采样频次和混合采样。

在司法实践中，生态环境执法部门按规章规定即时采样监测结果认定排污单位排污超标作出行政处罚，排污单位通常以即时采样监测数值不具有客观性和科学性、执法部门作出的处罚依据与违反技术规范提出质疑并提起复议或诉讼，而大多数案例支持执法部门上述采样监测方式合法有效，但也不乏法院认定因执法部门无法举证排污单位的生产工艺过程连续且稳定，证明符合技术规范要求的适宜即时采样的方式等被撤销行政处罚的情形。

为解决司法实践中规范适用的问题，国家生态环境部已经作出相应措施。以《城镇污水处理厂污染物排放标准》修改单为例，修改后的标准有日均最高允许排放浓度，也有一次监测最高允许排放浓度，在符合“双随机、一公开”的执法检查工作原则下开展执法监测，新修标准增强执法管理的科学性、提升执法监督效能的同时倒逼产业结构升级，实现依法治污，完善生态环境保护的制度建设。

（三）坚持生态环境保护优先原则和依法行政原则

本文认为，即时采样的效力认定、确定排污单位是否超标的具体方式，在现行技术规范和法律规定完善衔接基础上实现精准、科学、依法治污，应当结合生态环境保护优先原则和依法行政原则去判定。

党的二十大提出，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展的方针。《环境保护法》第五条规定确立环境保护优先原则。生态环境执法部门作为生态领域行政管理部门，肩负依法治污的职责，不论是行政管理的效率、管理成本需要还是生态环境严格保护制度要求，生态环境执法部门排污监督检查中依法即时采样监测是合法、有效、可操作执行的事实认定方式，该方式一定程度减少相对人在固定时限内多次采样而“适时调整”客观排污数据的可能，即时采样监测与严格依法治污、推进生态优先、保护生态环境的大政方针的根本宗旨相符。

同时，生态环境执法部门应当严格遵循依法行政原则。依据国务院发布的《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》关于依法行政的基本要求以及生态环境部《关于深化生态环境领域依法行政持续强化依法治污的指导意见》内容，生态环境执法部门在监督检查中，应当严格按照法律、法规、规章的规定执行，生态环境部门执法依据法律和规章规定，明确执法部门可以即时采样监测并作为排污超标的证据，而适时制定的技术规范中涉及对相对人应当科学合理监督的具体内容以及具体监督检查的程序、操作流程等，执法部门应当严格按照技术规范进行，落实精准、科学、依法治污的基本要求。

综上所述，面临新形势新任务，生态环境执法部门应当坚持依法行政，深入推进依法治污，严格按照法律、法规、规章规定执法，严格依法采样取证监测。企业或生产经营者在自觉履行环境保护义务，在绿色发展中实现产业结构升级。国家完善生态环境法律法规和标准体系，为生态环境执法部门提供依据，为企业或生产经营者提供科学、合理的制度保障。

中共党员，安徽大学宪法学与行政法学硕士研究生，中级职称，合肥市律师协会第六届环境、资源与能源法专业委员会委员，安徽华人律师事务所行政法专业委员会副主任，知识产权专业委员会委员、金融保险证券专业委员会委员。