环境行政公益诉讼中行政机关不履行法定职责认定标准研究

研究

引言：

环境行政公益诉讼实质上是行政公益诉讼在生态领域的明确体现，具体指负有环境监管职责的行政机关违法履职或者不作为致使环境公共利益遭受损害时，检察机关为维护环境公共利益向人民法院提起的行政诉讼。

行政机关“不履行法定职责”对应的法律依据主要为《行政诉讼法》第二十五条第四款:“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法提起诉讼。”虽然目前法律规定中有行政机关“不履行法定职责”这一表述，但对其具体概念和涵盖范围却没有一个明确的界定。本文以环境行政公益诉讼中典型案例为例，对行政机关不履行法定职责认定标准作出分析与讨论。

一、案例引发的讨论

最高人民检察院公布的第四十批指导性案例中吉林省德惠市人民检察院诉德惠市朝阳乡人民政府不履行环境保护监督管理职责公益诉讼案。

基本案情

吉林省德惠市人民检察院在开展行使检察监督专项活动中发现，德惠市朝阳乡境内存在擅自倾倒、堆放生活垃圾情况。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《长春市市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国河道管理条例》等规定，朝阳乡境内的两处生活垃圾处理场均处于松花江两岸国堤之间，属于松花江河道管理范围，且均未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止环境污染的措施，既对周围环境产生危害，又对流域水体和行洪产生影响，可以确认朝阳乡未尽到监管职责违法。因朝阳乡对擅自倾倒、堆放垃圾的行为不依法履行监管职责，已经对辖区内环境造成污染，并可能对流域水体和河道行洪产生影响。在检察机关发出检察建议后，其仍未履行监管职责，造成国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。故向原审法院诉请：1、确认德惠市朝阳乡人民政府不履行对垃圾处理的监管职责违法；2、判令德惠市朝阳乡人民政府立即履行监管职责，对违法形成的垃圾场进行治理，恢复原有的生态环境。

裁判结果

吉林省德惠市人民法院于2017年12月25日作出（2017）吉0183行初42号行政裁定：驳回公益诉讼人德惠市人民检察院的起诉。吉林省德惠市人民检察院不服原审裁定，提起上诉。吉林省长春市中级人民法院于2018年4月20日作出（2018）吉01行终49号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

吉林省德惠市人民检察院不服终审裁定，向检察机关申请监督，吉林省人民检察院向吉林省高级人民法院提出抗诉。吉林省高级人民法院于2018年9月11日作出（2018）吉行抗4号行政裁定，裁定由本院提审；并于2019年12月30日作出（2018）吉行再21号行政裁定：一、撤销德惠市人民法院（2017）吉0183行初42号行政裁定；二、撤销吉林省长春市中级人民法院（2018）吉01行终49号行政裁定；三、指令德惠市人民法院对本案进行审理。

2019年5月29日，德惠市人民法院重新组成合议庭，再次审理本案。由于朝阳乡政府在本案二审期间对案涉垃圾进行了清理，德惠市院变更诉讼请求为确认德惠市朝阳乡人民政府不依法履行生活垃圾治理职责违法。德惠市人民法院重审认为，对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生行为，朝阳乡政府应当依法履行监督管理职责，判决：确认德惠市朝阳乡人民政府原不依法履行生活垃圾治理职责违法。朝阳乡人民政府未提出上诉。判决已生效。

本案中，针对行政诉讼法第二十五条行政机关的监督管理职责应当如何理解、乡镇人民政府对辖区环境保护是否具有监督管理职责，是否属于行政公益诉讼的监督对象，检察机关、行政机关、审判机关在诉讼中曾存在较大的分歧。

二、分析与讨论

（一）案例认定路径分析

前述案例从《环境保护法》第六条第一款第二款，第二十八条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十九条、《吉林省生态环境保护工作职责规定（试行）》、《长春市生态环境保护工作职责规定（试行）》规定可知，环境是典型的公共产品，环境卫生的“监督管理职责”不同于行政机关的其他职责，具有一定复杂性，并非某一行政部门或某级人民政府独有的行政职责。因此，对于垃圾堆放等破坏辖区范围内环境卫生行为，乡级人民政府应当依法履行“监督管理职责”。案涉垃圾堆放地点位于朝阳乡辖区，朝阳乡政府具有“监督管理职责”，德惠市人民检察院提起的公益诉讼符合《行政诉讼法》规定的起诉条件，人民法院故予以实体审理。

（二）环境行政公益诉讼中不履行法定职责司法实践总结

行政环境公益诉讼旨在维护国家和社会公共利益，大量司法实践案例表明履行法定职责的结果对判断行政机关是否实质履行法定职责具有重要影响。但需要注意的是，公共利益仍受侵害不能必然认定行政机关不完全履行法定职责，在个案的处理上还应从行政机关履行法定职责的过程和方式上进行审查判断。环境行政公益诉讼中，人民法院同样需要先对公共利益受到侵害的程度进行认定，再根据公共利益受到侵害的程度选择不同的司法审查强度。这既符合司法审判规律，也有利于实质监督行政机关依法行政。公共利益受到侵害程度的判断具有主观性和专业性，在相关法律中寻找对违法行为后果严重程度的规定，并参照环境评估鉴定意见，有利于增加裁量结论的客观性。

（三）环境行政公益诉讼中行政机关不履行法定职责的主要认定标准

结合前述案例，本文认为应当以行政机关实质性维护环境公共利益与否作为认定其全面履行法定职责的标准。具体说明如下：

1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定的“监督管理职责”，不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括行政机关为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、行政规章和规范性文件相关授权，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行修复等综合性治理职责。检察机关提起行政公益诉讼，其目的是通过督促行政机关依法履行监督管理职责来维护国家利益和社会公共利益。行政公益诉讼应当聚焦受损的公共利益，督促行政机关按照法律、法规、行政规章以及其他规范性文件的授权，对违法行为进行监管，对受损公益督促修复；在无法查明违法主体等特殊情形下，自行组织修复，发挥其综合性管理职责。

2、以生态环境是否得到恢复认定行政机关是否履职应成为一种目标明确的指引，行政机关需要考虑的只有恢复生态环境而不必拘泥于具体的法律规定，某种程度上解放了行政机关，让其不必因为具体授权的不明确而裹足不前，也为其发挥自身的主动性创新监管手段提供了保障。人民法院在认定行政机关是否履职时的考量核心在于生态环境问题是否得到有效整治，即行政机关不应该保守的原地踏步，而是要为解决生态环境问题积极行动，这也更符合司法实践的需求。

3、以实质性维护生态环境来认定行政机关是否履职，对行政机关履行法定职责的考察不会因而客观障碍的出现而中断，自然也就不会出现行政机关被认定为履行了法定职责而生态环境却并没有恢复的尴尬情形，环境公共利益也因此能得到更为有效的保护。司法实践中，当行政机关采取措施而生态环境没有恢复时，人民法院也会以生态环境的恢复有赖行政机关继续采取措施为由判决行政机关继续履职。

三、结语

党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，体现了对公益诉讼制度价值和实践效果的充分肯定，明确了公益诉讼在推进人与自然和谐共生的中国式现代化中的重要地位和作用。作为生态文明法律制度的重要组成部分，环境行政公益诉讼制度是我国生态环境公益保护规则体系中重要一环。因此开展本课题研究有利于环境公益诉讼的开展，符合环境公益诉讼的立法宗旨。

程晗，中共党员，安徽大学法律硕士，初级会计师。安徽华人律师事务所行政法专业委员会委员，刑事专业委员会委员。

执业期间，主办过买卖合同、建筑工程施工合同、房屋租赁合同纠纷案件及其他合同纠纷案件，参与协办了一批重大影响的商事案件知识产权案件的法律服务，积累了丰富的办案经验。

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