房屋征收补偿引发的纠纷中适格被告的确定标准

［摘要］随着城市化进程的逐步加快，房屋征收逐渐成为一种常见的现象，人们对房屋征收补偿相关问题的关注度也日渐增高，由此引发的纠纷也出现了较大幅度的增长。鉴于此，有必要对房屋征收补偿引发的纠纷进行探究，明确其适格被告的认定标准。

［关键词］房屋征收  行政协议  适格被告

一诉讼类型的确定——行政诉讼

2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第十二条第一款第五项、第十一项将对行政机关征收、征用决定及其补偿决定不服的情形以及认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更土地房屋征收补偿协议等协议的情形，纳入了行政诉讼受案范围。最高人民法院2019年11月27日发布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称“《行政协议案件若干问题的规定》”）第二条也将土地、房屋等征收征用补偿协议明确为可纳入受案范围的行政协议类型之一。

由此可知，基于房屋征收补偿决定和协议引发的纠纷，均属于我国行政诉讼的受案范围，故此类纠纷中的被告资格也应当按照行政法与行政诉讼法的相关规则予以确定。

二房屋征收补偿引发的行政诉讼中适格被告的确定标准

实践中，房屋征收补偿通常表现为签订“协议”，协议的一方主体为被征收人，而作为政府的另一方主体则呈现出多样化的特点，如“街道办事处”、“拆迁办事处”、“某某社区”等。因此认定因房屋征收补偿引发的行政诉讼的适格被告时就出现了困境：如果完全按照民事合同的认定标准，则相应行政诉讼的被告为前述的各种机构；然而，“街道办事处”、“拆迁办事处”等机构并不存在《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称“《条例》”）规定的征收补偿这一行政权力，也不符合《行政诉讼法》规定的行政机关这一主体资格，因此在相应纠纷中不能完全按照民事合同的标准认定被告，而应当依据有关行政法律法规和行政诉讼法的要求、根据具体情况确定不同情形下的适格被告。

（一）房屋征收补偿的行政权力归属

《条例》第四条规定了县级以上人民政府、房屋征收部门各自的职责，第五条则规定房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，由实施单位来承担房屋征收与补偿的具体工作，但房屋征收部门对实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

由此可以看出，《条例》中明确了房屋征收补偿工作由县级以上人民政府“负责”，可以由县级以上人民政府确定的房屋征收部门“组织实施”，而房屋征收部门还可以委托“房屋征收实施单位”来承担具体的补偿工作，只是被委托的实施单位不具备独立承担责任的主体资格。

（二）不同情形下适格被告的确定方式

2018年3月30日，最高人民法院行政审判庭庭长黄永维到第一巡回法庭调研，组织召开巡回区行政审判工作座谈会并研究形成了《第一巡回法庭巡回区四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》（以下简称“《意见》”），《意见》指出：“集体土地征收和国有土地上房屋征收中，被征收人起诉不履行征收补偿法定职责行为的，应当以依法享有作出征收补偿决定法定职权的县级以上人民政府为被告。当事人起诉不依法履行签订征收补偿协议义务行为的，应当以依法享有签订补偿协议法定职权的征收管理部门为被告。”“不履行法定职责案件的适格被告，是依法享有相应法定职权的行政机关。无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，依法享有作出征收补偿决定法定职权的机关，均为县级以上人民政府。征收管理部门仅仅具有签订行政协议的法定职权，不具有作出征收补偿决定的职权。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（下称“《行政诉讼法司法解释》”）第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”

《行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”

综合上述，因房屋征收补偿引发的行政诉讼中适格被告的确定，需要结合相关法律法规的具体规定，先明确被征收人主张的是房屋征收补偿中的哪一具体问题——是征收补偿决定违法、未签订协议还是未适当履行协议等，再明确相应问题对应的行政行为和行政职责，最后以承担该行政职责的行政机关作为该案件的适格被告。由此笔者认为，因房屋征收补偿而引发的行政诉讼中，可依据以下不同情况界定适格被告。

1. 争议行为是征收补偿决定本身。

此时，实际争议的行政行为是“征收补偿决定”本身，而该行为仅能由县级以上人民政府作出，故此类争议对应的行政职权有且仅有县级以上人民政府才能承担。至于该级人民政府的下级部门和其他实施单位，因并未依法取得“实施征收补偿行为”的合法权力，故其行为仅源于县级以上人民政府的单纯委托或行政命令而非法律法规规章的规定。由此，此情形下只能由县级以上人民政府承担全部的责任，作为适格被告。

2. 争议行为是行政机关未依法签订征收补偿协议，或未适当履行征收补偿协议。

此情形与第一种情形的区别是，县级以上人民政府已依法作出征收补偿决定，并依法要求相应房屋征收部门负责签订并履行补偿协议、完成安置补偿等具体的实施工作，故此时争议的行为就是违法未签订补偿协议或未适当履行协议约定的行为，而承担该具体行政职责的主体就是房屋征收部门。由此，此种情形下应以房屋征收部门作为适格被告，利害关系人可以诉请该部门依法履行征收补偿的具体职责，包括但不限于依法签订房屋征收补偿协议、依约全面且适当地履行征收补偿协议、违约损害赔偿等。

3. 争议行为是具体实施单位作出的。

据前述法律法规及司法解释的规定可知，因房屋征收具体实施单位本身并不是法定行政职责的承担主体，只是由于房屋征收部门的委托行为才具备与被征收人签订房屋征收补偿协议、执行相关具体事务的资格，故具体实施单位的“权力”与“行为资格”实际源于房屋征收部门的委托，真正的行政权力仍归属于房屋征收部门，该行政权力不可能依据行政机关的委托行为而发生移转。基于此，具体实施单位并不是行政诉讼法意义上的“行政机关”、不具备行政主体资格，只是单纯的“行为主体”而非“行政主体”，故此类纠纷发生时，只能将委托该具体单位的机关列作适格被告。

三结语

房屋征收补偿制度极大地保障了社会公共利益与公民财产权益，而征收补偿协议作为传统行政命令的替代方式以其独特的优势迅速发展，几乎已经成为实践中房屋征收补偿的通行操作方式。

但房屋征收补偿协议的本质实际仍是具体行政行为，体现着行政机关履行征收补偿行政职责、维护被征收人合法财产权利、促进社会发展进步的公共利益。由此，对于因房屋征收补偿而引发纠纷时适格被告的确定问题上，笔者认为需要更多地结合行政法律法规的要求来认定，即先确定所争议的具体行政行为，而后厘清该行为所指向的行政职责，最终以该行政职责的承担者作为适格被告。这样的确定方式将更有利于实现化解纠纷的行政诉讼立法目的，也更有利于维护社会的公平正义。

李首阳，华东政法大学 宪法学与行政法学硕士。工作以来，李首阳律师主攻诉讼与争议解决方向，业务范围涵盖建设工程与房地产纠纷、公司股权纠纷、行政诉讼等领域，承办了多起房地产相关纠纷、公司企业日常法律事务处理和公司股权纠纷等案件，并协同本所合伙人办理了数起企业破产、行政协议相关诉讼等重大案件，积累了丰富的法律实践经验，具备较强的沟通能力和较高的法律事务处理素养。